在此基础上，再由最高司法机关通过案例指导制度等方式来发挥司法的政策形成功能。

[42]同理，若不查明公民在网上的具体行为，也无法知道其是在发送信息还是发布信息。其一，通话的内容数据和元数据之重要性不相上下，因为关于某人何时、何地、以何种频率与时长与何人通话的元数据，跟内容数据一样，都能透露通话活动和通话者的重要信息及生活隐私。

一方面，关于何为宪法通信权，除通话记录外，学界对快递、[2]寄送货物、[3]商业或职务通信、[4]手机存储的信息、[5]QQ号[6]等是否落入通信或通信自由和秘密的保护范围意见相左。更难解的问题是：为何不采纳马识途的建议，略去第40条第二句令人不解的详细注解？即便要写，由于荣毅仁担心的利用通信进行违法活动并不限于危害国家安全或刑事犯罪行为，也不是非得通过公安、检察机关检查来防范，为何不听从其意见，放宽对干预通信之目的、主体和方式的加重法律保留要求？要解答这些困惑，就须对八二宪法第40条第二句追根溯源。2000年全国人大常委会《关于维护互联网安全的决定》第4条规定：非法截获、篡改、删除他人电子邮件或者其他数据资料，侵犯公民通信自由和通信秘密的，依照刑法有关规定追究刑事责任。若通信活动正在进行，截获、扣押、隐匿、毁损传输中的信件、电邮、短信、社交软件讯息等都是对通信自由的干预。因此，结合上文对通信的分析，八二宪法上通信自由应理解为非面对面信息交流活动的完整性（integrity），通信秘密是指通信活动相关信息的秘密性（secrecy）。

Frederik Borgesius Wilfred Steenbruggen, "The Right to Communications Confidentiality in Europe: Protecting Privacy, Freedom of Expression, and Trust",Theoretical Inquiries in Law, vol.20,no.1,p.314(2019).[37]陈兴良：《虚拟财产的刑法属性及其保护路径》，载《中国法学》2017年第2期。[77]人民法院、人民检察院、公安机关对被逮捕、拘留人犯的邮件、电报，认为有扣押必要的时候，可以通知邮电机关加以扣押。政府如有异议的，可以以书面形式向行政复议委员会提出，由后者举行会议进行审查，行政复议委员会的决定构成最终的复议决定。

一个是相当于专家库的行政复议委员会，另一个则是负责进行具体案件审理的行政复议委员会或者称之为案审会。该学者认为，行政复议委员出具的审理意见，只能供行政复议机关参考，不对后者具有强制拘束力。事实上，2007年的《行政复议法实施条例》已经在这一方面有所体现。尽管很难在行政复议的司法化与行政化之间找到平衡点，但我认为，还是应在坚持行政复议行政性基本特征的基础上，适当地引入一些司法程序的要素，这无疑可以提升行政复议的公正性。

行政复议体制的这一重大变化，为行政复议机构成为一级政府之下专门办理复议案件的内部机构奠定了法治基础，也为行政复议委员会的制度完善提供了条件。但从《征求意见稿》涉及行政复议委员会的条款看，其对行政复议委员会的规定，与当初的制度试点并没有多少实质性的区别。

有学者则认为，设立完全独立的行政复议委员会并不符合国情，也与国务院确立的行政复议体制改革方向不符，进而主张在县级以上政府设置与之相配套的行政复议委员会，对于行政复议委员会作出的决定，各级政府应当执行。随着现代社会的发展，政府治理所涉事项越来越广泛，随之政府职能也越来越丰富。在试点阶段，各地行政复议委员会审理案件的具体程序不尽一致，但在《行政复议法》的修改中，必须对其受理、审理、决定程序作出统一的明确规定，如此才能为行政复议委员会体制的有效运行提供真正的法制保障。诚然，这一问题还涉及后续救济程序的问题。

在这样的运行体制下，复议委员会的决定与行政机关的初审意见一般都是高度吻合的。作为一项重要制度的行政复议委员会，应当在未来的《行政复议法》总则部分作出明文规定，同时理顺行政复议机关、行政复议机构、行政复议委员会三者的关系。唯有系统性的制度变革，方能弥补行政复议制度的缺陷。也有学者另辟蹊径，以纠纷的中立评估的视角，重新审视行政复议委员会的功能定位。

在行政复议委员会完全成为政府独立的复议机构之前，需要明确哪些案件必须经由行政复议委员会审理。所谓实践性，即行政复议委员会的构建不能脱离我国的实际而一味移植域外模式，虽然借鉴域外的有益经验不可或缺。

比如，关于听证笔录的运用，《征求意见稿》第71条规定：经过听证的案件，行政复议机关应当结合听证笔录，依照本法作出行政复议决定。经2017年修订后的《行政复议法》第3条第2款明确规定，行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过法考取得法律职业资格，这无疑有助于提升行政复议的专业性。

2008年《通知》要求积极探索完善行政复议体制。因为案件涉及社会生活不同的领域。所谓有效性，即行政复议委员会的运作必须具有可操作性并能发挥实际效果，从而具有有益功效。该机制建设具体包括以下三个方面的内容：一是审理案件的范围。这个问题涉及到如何理解试点阶段确立的行政复议委员会所遵循的原则，即政府主导、专业保障、社会参与、民主决策。《征求意见稿》第71条又规定：行政复议机关未采纳行政复议委员会咨询意见的，应当经行政复议机关负责人集体讨论通过。

这里的专业人员不仅仅是指法律专业人员，还包括案件性质所需要的专业人员。这两类专业人员在负责具体案件审理工作的行政复议委员会中应该占多数。

贵州省基本贯彻了《通知》的要求，将案件分成三个不同层次进行审理：在第一、二这两个层次的案件审理中，行政复议委员会及其办公室拥有实际的案件议决权。行政复议委员会需要由复合型的复议人员组成，他们兼具行政知识、法律知识以及具体案件涉及的专业知识，从而使复议决定的科学性和实效性具备更可靠的智力支撑。

《通知》同时指出，其他地区也可以结合本地实际探索开展该项工作。《征求意见稿》第10条对于上述观点也作出了正面回应，其规定：公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

五是法律关系复杂、法律适用存在分歧的。此种制度设计有利于行政复议机构更加公正和独立地办案，解除其当被告之忧。应当承认，2008年《通知》的这一规定不仅符合实际，而且具有前瞻性。四是专业性较强、难度较大的。

在新旧体制并存的情况下，对于普通类型的案件，可以由行政复议委员会办公室（其与行政复议机构合署办公）依法按照一般程序或者简易程序进行审理。此外，对于省级政府层面设立的行政复议委员会，其委员可以考虑在该省范围内异地审理行政复议案件。

三是事实、证据认定存在较大争议的。但是，在试点中逐步推行的行政复议委员会，也暴露出了不少问题。

就具体案审会而言，必须严格限定各类人员的比例。但对于行政复议委员会到底应如何具体组成，目前尚没有明确的规定。

因为前者必然会导致将传统行政体制中的政府主导简单移植于行政复议委员会制度，导致行政复议委员会的虚置。行政复议委员会审理案件的独立性、中立性、公开性及其机构设置的准司法性，不能完全脱离我国行政一体化的体制。这是目前理论界与实务界的共识。目前在复议案件的审理组织上，呈现行政复议机关、行政复议机构、行政复议委员会三驾马车并存的局面，这实际上是新旧体制并存的产物。

众所周知，我国行政机关实行首长负责制。可见，开展行政复议委员会试点的基本思路是，引入体制外的人士组成行政复议委员会，改变原有体制下行政复议案件仅由行政机关内部操作的状况，从而增强行政复议决定的中立性、公信力和权威性。

从以上条文中可以清楚地看出，《征求意见稿》中的行政复议委员会只是一个咨询性质的组织，并不直接办理案件。对今后一段时期内处理相关关系具有实践指导意义。

必须以实质性解决行政纠纷为宗旨，构建起兼具实践性和有效性的行政复议委员会制度。《征求意见稿》第62条明确将行政复议委员会的角色定位于提供咨询意见。